Oxigen per garantir l’Estat del benestar

Malgrat que l’any 2012 no resulta llunyà en el calendari, el context polític d’aquell moment es distancia bastant de l’actual. El llavors imminent procés català guanyava cada cop més adeptes, disconformes amb un model de finançament autonòmic que perjudica Catalunya de forma considerable. Després de l’exigència del Govern català a Rajoy per canviar les relacions econòmiques interterritorials, la negativa del president espanyol a l’anomenat “pacte fiscal” va suscitar una onada de protestes que han replatenjat la relació de Catalunya amb l’Estat.

Aquesta exigència de Catalunya, però, era unilateral: no implicava la resta de les comunitats perjudicades per l’infrafinançament. La seriositat de les intencions va obligar el PSC i part del PSOE a abraçar el federalisme com a alternativa. El PP i C’s reforçaven les seues conviccions centralistes i molts d’aquells que fins llavors havien estat simplement nacionalistes passaven a formar part del corrent independentista, cada cop més nombrós i més plural ideològicament.

Tot i que Catalunya va alçar la veu, aquest no era el territori més afectat per les relacions econòmiques amb l’Estatmespanyol. Així ho expressava un article alarmant. Deia que “si Catalunya té un dèficit de la balança fiscal que ells troben desmesurat, nosaltres també el tenim i en pitjors circumstàncies, perquè som més pobres”. El signava Vicent Soler, catedràtic d’economia aplicada a la Universitat de València i actual conseller d’Hisenda del Govern valencià. Era l’inici de la conscienciació del País Valencià. Després de quasi dues dècades governats pel PP, els valencians començaven a percebre la negativa repercussió de l’anomenat infrafinançament, un terme que ara està consolidat al debat polític i que, fins i tot, la dreta reconeix el greuge que suposa.

De fet, el 9 de gener d’aquest any, José María Aznar va reaparèixer a València per acudir a un dinar organitzat per l’Associació Valenciana d’Empresaris. Durant el seu discurs, l’ex-president espanyol exigí una revisió del model de finançament autonòmic per impulsar “una major inversió en infraestructures” i per evitar l’ascens dels partits polítics titllats per ell mateix de “novetats efímeres i inútils”. El cas, però, és que Compromís, un d’aquests partits desprestigiats per Aznar, ha promogut des de la Generalitat Valenciana l’exigència de l’ex-president espanyol. Una reivindicació que la dreta no va exercir de manera suficient quan governava al País Valencià, malgrat la sintonia que, presumptament, tenia amb el Govern de Rajoy.

Ara, les coses han canviat. El partit del Govern espanyol, en minoria parlamentària, es veu forçat a signar acords amb el principal partit de l’oposició. Aquesta conjuntura és la que ha aprofitat Ximo Puig per posar sobre la taula la necessitat de revisar el model de finançament autonòmic que tant ha afectat els valencians des de temps ben remots. Donar nous aires a aquesta vella estructura va ser un dels arguments electorals que van permetre el PSPV i Compromís accedir a la presidència de la Generalitat Valenciana després de les eleccions de 2015. I ara, en la Conferència de Presidents Autonòmics celebrada al Senat, Ximo Puig ha oficialitzat, més que mai, aquesta reivindicació.

Un model caduc

El debat sobre els models territorials aplicables a l’Estat espanyol és d’allò més habitual en el panorama polític. Entre els més conservadors és habitual definir Espanya com “un dels països més descentralitzats del món”. Aquesta descentralització, però, està feta d’acord amb el repartiment de la despesa. És el que afirma Rafael Beneyto, membre de la comissió d’experts en finançament autonòmic de les Corts Valencianes. Assegura que “el 35% de la despesa pública del conjunt de les administracions públiques la gestionen les comunitats autònomes. I alhora, el nivell de descentralització en la recaptació dels ingressos és molt pobre. A més”, afegeix, “les comunitats depenen encara molt de les transferències de l’administració central”.

Des de l’any 1978, l’Estat espanyol ha anat definint aquesta descentralització de la despesa, reflectida en diverses sèries de cessions competencials i d’impostos que han anat transferint-se de l’administració central a les autonomies. Aquest procés té la seua primera fase de gran culminació en l’any 2002, quan les comunitats autònomes comencen a gestionar totalment els serveis socials, l’educació i la sanitat, una gran part de l’anomenat Estat del benestar. Abans, alguns altres territoris ja havien adquirit aquesta gestió. Catalunya va ser pionera en aquest sentit, quan agafà la gestió de la sanitat l’any 1981, sis anys abans que el País Valencià. Pel que fa a l’educació, Catalunya la va adquirir l’any 1980, i el País Valencià tres anys després. Les Illes han anat més endarrerides, ja que van començar a gestionar l’educació no universitària el 1997, quatre anys abans d’assolir també la sanitat.

Aquesta sèrie de traspassos cap a totes les autonomies provocà el sorgiment d’una necessitat: la de dissenyar un sistema capaç de finançar la descentralització. El model s’havia estudiat prèviament, des de l’any 1999, i rebia el cognom de Zaplana, qui presidia llavors la Generalitat Valenciana amb el Partit Popular i qui va negociar-ne l’aplicació. Amb ell, buscava anivellar el sistema de finançament autonòmic mitjançant uns mecanismes complexos i un statu quo que encara perdura i que, segons els partidaris de canviar el model de finançament, és el principal culpable de la discriminació que pateixen alguns territoris. En paraules de Beneyto, aquest statu quo consisteix en una “distribució de recursos entre les comunitats considerant la despesa que realitza l’Estat en cada territori per les competències transferides”. L’aplicació d’aquest model suposa que cap comunitat autònoma pot empitjorar les seues condicions de finançament després de qualsevol revisió posterior en aquest àmbit. I s’imposaven variables poblacionals, de dispersió, de renda per càpita o d’insularitat per garantir aquest objectiu. També es va augmentar la cessió de tributs a les comunitats autònomes: fins al 33% de l’IRPF, fins al 35% d’IVA i fins al 40% dels impostos especials de fabricació, entre d’altres.

El resultat d’aquest model no va millorar les condicions de les illes Balears, de Catalunya ni del País Valencià. El deute de les tres administracions va anar augmentat considerablement [vegeu quadre 1] i el càlcul de les necessitats dels ciutadans va ser diferent segons els territoris, “donant a entendre que els ciutadans tenien distintes necessitats segons la comunitat on vivien”, explica Beneyto. Cal dir que el greuge més elevat repercutia sobre el País Valencià, una comunitat que, tot i disposar de menys recursos que la mitjana estatal, contribuïa a la solidaritat com si es tractara d’una comunitat rica.

Permanència en la tenebra

Aquesta condició contradictòria encara roman. El model de 2002 aplicat pel Govern d’Aznar va començar a ser revisat tres anys després. Amb el PSOE al Govern espanyol s’inicià un procés de negociació que tenia en compte els anhels d’alguns territoris com Catalunya, que llavors redactava l’Estatut de 2006 que el Tribunal Constitucional va tombar. Aquest Estatut preveia millores en les relacions econòmiques amb l’Estat, com també l’Estatut de les illes Balears, reformat l’any 2007 i que exigia la inversió estatal d’almenys 400 milions d’euros
anuals fora del sistema general de finançament fins l’any 2014. El Govern balear posterior de José Ramón Bauzà, del PP, va renunciar a aquesta reclamació que pretenia compensar el greuge econòmic patit per les Illes. Curiosament, l’Estatut valencià, pactat pel PP i pel PSOE, no contemplava cap canvi en aquest sentit, malgrat ser el territori més afectat.

Amb aquest escenari, l’any 2009 s’aprovà una nova reforma –encara vigent– que pretenia ajustar els defectes de l’anterior model, tot i que els mecanismes continuen sent ben similars.
Aplica més sensibilitat als criteris de població dependent, a la dispersió poblacional o a la insularitat, però oblida factors com la immigració o la població en risc d’exclusió. Augmenten, això sí, la cessió d’impostos com l’IRPF o l’IVA a les comunitats, en un 50 i en un 58% respectivament. Alhora, la creació dels fons de Competitivitat i de Cooperació pretenen ajustar diferències de finançament per càpita entre les comunitats, però la impossibilitat d’accedir a recursos d’ambdós fons simultàniament perjudiquen les possibilitats del País Valencià per pal·liar el seu infrafinançament. Alhora, la distribució del Fons de Cooperació entrebanca l’accés del País Valencià a aquests recursos, ja que en comptes de repartir liquiditat tenint presents les diferències de finançament per habitant entre comunitats, ho fa considerant la població ajustada de cadascuna, un terme que diferencia la població segons l’edat, la dispersió i la insularitat.

En canvi, aquest sistema de 2009 sí que va ser capaç de beneficiar parcialment la situació de les illes Balears, que ha passat a rebre finançament per sobre de la mitjana en competències comunes per habitant ajustat [vegeu gràfic 2]. Tal com explica Ángel de la Fuente, director executiu de FEDEA –Fundació d’Estudis d’Economia Aplicada–, “el cas Balear va ser l’únic millorat per la reforma de 2009”. Aquest canvi, però, no ha estat satisfactori. Segons l’Executiu illenc, governat pel PSIB-PSOE i Més i amb el suport extern de Podem, allò fonamental és la diferència entre els impostos que surten de les Illes i els diners que hi entren des del Govern espanyol. L’any 2014, segons un estudi de la Generalitat de Catalunya, les Illes foren la segona comunitat autònoma en aportació fiscal per càpita i la novena en recursos rebuts pel Govern espanyol.

Set anys després de l’aplicació de l’actual model, el context polític ha fet un tomb. D’un costat, les Illes han mantingut les reivindicacions malgrat la millora experimentada. El País Valencià s’ha erigit com a principal territori que exigeix un canvi en el finançament. I Catalunya s’ha traslladat de pantalla i no negocia cap revisió en aquest sentit: el seu
Govern vol marxar d’Espanya. Obeint aquesta intenció, Carles Puigdemont no va assistir a la Conferència de Presidents Autonòmics del Senat. Des del Govern català consideren “contradictori” demanar un canvi en el finançament quan el seu objectiu és distint. Ho reconeix la principal experta en dèficit fiscal, la catedràtica de la Universitat de Barcelona i membre del Consell Assessor per a la Transició Nacional, Núria Bosch. Afirma que “Catalunya ja està en una altra pantalla i el nostre horitzó ja és un altre: per això no volem participar en discussions sobre un nou model de finançament, perquè el nostre objectiu és, en tot cas, una Hisenda pròpia”. A més, tal com ha declarat Neus Munté, consellera catalana de Presidència, el Govern català “no dóna credibilitat” a les intencions d’aquesta reunió.

Arraconar el centralisme

Tornant a la pantalla de les relacions entre les comunitats autònomes, per canviar aquesta situació perjudicial per a les Illes i per al País Valencià caldria, segons els agents implicats, eliminar certs mecanismes “d’arbitrarietat” que condicionen de manera excessiva el finançament interterritorial. Vicent Soler, conseller d’Hisenda de la Generalitat Valenciana, denuncia també l’“opacitat en la gestió” feta des del Govern espanyol.

Per contextualitzar aquestes crítiques, Soler explica que a l’estiu de 2015, al Consell de Política Fiscal i Financera, el ministre espanyol d’Hisenda Cristóbal Montoro “va determinar en un primer moment que el dèficit establert per a l’administració central seria del 2,2%, el de les comunitats autònomes del 0,3% i el dels ajuntaments del 0%. No hi havia cap criteri objectiu per establir això”. El conseller exigeix garantir la transparència en el futur model.

De fet, hi ha més aparells que garanteixen el repartiment centralista dels recursos econòmics. El Consell de Política Fiscal i Financera és un òrgan consultiu en el qual l’administració central té la majoria dels vots. Segons Rafael Beneyto, aquesta entitat actua com a “corretja de transmissió per aprovar les resolucions en matèria fiscal i financera de l’administració central i evita establir debats”. D’altra banda, l’Agència Estatal de l’Administració Tributària “tampoc és un òrgan consorciat en el qual la participació de les comunitats autònomes tinga un paper determinant”, explica també Beneyto. Tampoc es pot oblidar el Fons de Liquiditat Autonòmic, creat per l’actual ministre d’Hisenda l’any 2012. Teòricament, el FLA es dedica a ajudar les comunitats més discriminades pel model de finançament. Aquestes administracions, que no poden acudir als mercats financers per obtenir crèdits i poder compensar el deute, han d’acudir al FLA per ajudar-se amb el préstec.

Soler defineix la paradoxa que el País Valencià, “malgrat gastar menys diners que la mitjana, genera dèficit. I aquest dèficit només pot ser contrarestat pel FLA, que és l’organisme encarregat d’enviar els diners que les comunitats infrafinançades haurien de rebre per dret propi. I aquests diners arriben per préstec, i per això la bola de deute es fa més gran”.
Per tot plegat, Soler defineix el FLA com “una estafa”.

Els factors que agreugen el problema són encara més nombrosos. Mecanismes estatals com els de les subvencions intencionades políticament i adreçades a convenis de col·laboracions que incideixen en àmbits propis de les autonomies –cultura, ocupació, turisme, ensenyament, etc.– també entrebanquen els anhels de descentralització i d’un repartiment més equilibrat.

També es poden posar exemples puntuals que esdevenen reveladors. A Catalunya, per compensar la pèrdua d’inversions en infraestructures derivada de la seua relació financera amb l’Estat, l’Estatut va incloure la disposició addicional tercera, que explicita que “la inversió de l’Estat a Catalunya en infraestructures, exclòs el Fons de Compensació Territorial, s’equipararà a la participació relativa del PIB de Catalunya amb relació al PIB de l’Estat per un període de set anys”.

Set anys després de la seua aprovació, aquest acord no s’ha complert mai, a pesar del fet que es podia considerar un pacte entre Catalunya i Espanya des del moment que va ser aprovat per la gran majoria del Parlament de Catalunya, la majoria absoluta del Congrés i la del Senat espanyols.

Per acabar-ho d’adobar, aquest model vigent des de 2009 continua present malgrat que va caducar l’any 2014. Segons el sistema de finançament de règim comú establert pel Ministeri d’Hisenda, “es preveu una avaluació quinquennal dels resultats del sistema sobre la base dels treballs del Comitè Tècnic Permanent d’Avaluació”, una revisió de la qual encara no es tenen notícies. Per posar fi a aquesta dinàmica, els experts valencians consultats parlen de la necessitat d’establir la “lleialtat institucional”.

Tot això agreuja el principal handicap que troben els territoris discriminats pel finançament, que és el deteriorament del seu Estat del benestar. L’infrafinançament alimenta de manera progressiva un deute que cada cop és menys assumible. I per això, des dels territoris afectats es plantegen diverses alternatives per canviar les relacions financeres entre les comunitats autònomes i l’Estat.

Canviar-ho tot

I el primer a exigir de manera seriosa aquest canvi va ser Catalunya. El llavors president Artur Mas va proposar l’any 2012 a Mariano Rajoy reformar aquest sistema, referint-se únicament a les relacions entre Catalunya i Espanya, sense implicar la resta de territoris. L’alternativa catalana era el principi d’ordinalitat. Oriol Amat, catedràtic d’economia financera i de comptabilitat a la Universitat Pompeu Fabra i diputat al Parlament de Catalunya per Junts pel Sí defineix aquest terme contextualitzant que “Catalunya, cada any, és la tercera regió d’Espanya pel que fa a la generació de riquesa per càpita. El dèficit fiscal derivat dels impostos que paga Catalunya empobreix el territori, que passa a estar entre les posicions deu i tretze de riquesa a Espanya un cop feta la solidaritat”. Per pal·liar això, l’ordinalitat tracta “d’aportar els diners de la solidaritat de manera que el territori aportador no perdi posicions en aquesta escala”.

La negativa del Govern de Mariano Rajoy a acceptar aquesta proposta va marcar l’inici del procés i del canvi de pantalla de Catalunya pel que fa a les seues relacions amb l’Estat. Això no ha estat impediment, però, perquè des de les illes Balears exigisquen l’aplicació d’aquest principi per pal·liar el dèficit patit pel territori insular. El Govern Balear actual assumeix la tesi de fons de l’estudi esmentat de la Generalitat de Catalunya de l’any 2014, que conclou que el sistema actual “fomenta el repartiment arbitrari dels recursos”.

Aquest principi no és el favorit de tothom. Francisco Pérez, director d’investigació de l’IVIE –Institut Valencià d’Investigacions Econòmiques–, entén que “el problema actual no és que la solidaritat siga molt intensa. Ho seria si passàrem d’unes diferents capacitats fiscals a un anivellament complet que ara no existeix, perquè no hi ha regla. En alguns casos es manté l’avantatge de les comunitats amb més recursos i en uns altres no. Per exemple, Extremadura i Andalusia tenen baixa capacitat fiscal, però Extremadura té uns recursos per damunt de la mitjana i Andalusia els té per sota”. Malgrat tot, Francisco Pérez pensa que l’Estat espanyol sí que podria permetre’s l’aplicació d’aquest principi.

Alhora, Vicent Soler el considera “ambigu”, ja que l’ordinalitat es pot fer respecte a factors diferents com els ingressos o la renda per càpita. “És cert”, explica el conseller valencià d’Hisenda, “que hi ha comunitats autònomes que tenen més renda per càpita i que sempre preservaran, i em sembla correcte, una certa vindicació de no perdre posicions en la renda per càpita per les transferències públiques. Això està bé, però també han de pensar que a l’altra banda hi ha persones i que, potser, la seua capacitat fiscal pròpia no és suficient per finançar tots els recursos de les seues pròpies necessitats”. Soler pensa que “s’hauria de fer un càlcul més a fons”.

Des del País Valencià, el model per resoldre el problema de l’infrafinançament el van presentar l’any 2013 a les Corts un grup d’experts entre els quals hi havia Francisco Pérez i Rafael Beneyto. Proposaren un nou repartiment dels fons basat en criteris totalment nous que donen més protagonisme a les autonomies a l’hora de gestionar els recursos, llevant protagonisme a l’administració central. La raó per establir aquest criteri és considerar que, si les autonomies són responsables d’educació, sanitat i protecció social, han de tenir prioritat a l’hora de rebre els recursos. En la pràctica, aquest plantejament faria guanyar quasi 25.000 milions d’euros a les administracions autonòmiques, mentre que l’estatal en perdria uns 13.500. Aquest model també planteja la major participació de les comunitats de règim foral –País Basc i Navarra– sense qüestionar el seu model diferenciat. El Govern valencià pretén aplicar aquest model “amb petits matisos”. Acabar l’statu quo vigent és condició indispensable, segons aquesta fórmula. Rafael Beneyto afirma que aquesta estructura “resta a la Generalitat Valenciana 1.365 milions d’euros l’any, quan és una comunitat infrafinançada”.

Abans de parlar dels organismes pertinents per fer aplicable el nou sistema de finançament, Vicent Soler prefereix fer visible el problema en concret. Per això, entén que “s’ha de fer una distinció en paral·lel dels recursos, distingint les competències de l’administració central de les autonòmiques”. És llavors quan podria “fer-se la llista de totes les competències i les despeses pertinents per calcular el finançament necessari, fent-ho tot per igual”. Aquesta regla inèdita “injectaria estabilitat i evitaria el fet d’estar demanant tots els dies més recursos perquè no ens arriben els diners per pagar les factures de farmàcia, que és el que ens està passant ara”, afirma el conseller. El moment, segons Vicent Soler, exigeix pensar en el què i no tant en el com.

És el moment?

A banda d’aquestes propostes, la Generalitat Valenciana ha calculat en uns 16.000 milions d’euros allò que defineixen per primera vegada en la història com a deute històric. I parlen de “mutualitzar, condonar, llevar o reestructurar” aquest deute. Cal dir que aquest deute no inclou els diners desapareguts o malbaratats per la corrupció.

En el cas balear, l’any 2013, el deute derivat dels incompliments del Govern espanyol en inversions estatutàries i per la mancança de finançament dels serveis bàsics girava al voltant dels 2.000 milions d’euros. Segons l’Executiu de Francina Armengol, les relacions econòmiques amb l’Estat han provocat l’endeutament de l’administració econòmica, obligada a complir amb les seves obligacions amb els ciutadans. El Govern balear va presentar l’any passat una reclamació formal davant del Ministeri d’Hisenda, al qual demana que se li condone el deute contret a través del mecanisme de liquiditat de l’Estat d’ençà el 2012, que serien uns 5.586 milions d’euros “per compensar el dèficit històric del finançament de les Illes, derivat de la mala dotació de les competències transferides i del dèficit d’inversions”. A Catalunya, aquesta reivindicació del deute històric és inèdita. Tal com explica Núria Bosch, “cada any tenim un dèficit fiscal més gran que mai no s’ha reclamat, sinó que s’ha denunciat”. Tot i així, segons càlculs del Departament d’Economia de la Generalitat de Catalunya, el dèficit català acumulat des de 1986 superaria els 300.000 milions d’euros.

Aquestes intencions, però, trobaran impediments. D’una banda, la suma de Catalunya donaria més capacitat al lobby per a un nou finançament. I de l’altra, trencar l’statu quo vigent empitjoraria les condicions d’unes altres comunitats autònomes que se’n beneficien. El que és segur és que la revisió arribarà, tot i que amb un retard mínim de tres anys. I també que el PP haurà de comptar amb el suport parcial del PSOE per impulsar aprovacions parlamentàries a Madrid. Així, la revisió de l’infrafinançament entrarà, previsiblement, dins de l’intercanvi d’exigències. Tot queda pendent de futures negociacions, però el problema està, més que mai, sobre la taula. I amb els valencians al davant de les reivindicacions, després d’anys i panys de silenci.

Deixa un comentari

L'adreça electrònica no es publicarà. Els camps necessaris estan marcats amb *